Il Dossier del ddl di stabilità all’esame di Montecitorio

 

Camera dei Deputati – XVII Legislatura

DOSSIER LEGGE DI BILANCIO 2017 (AC 4127-bis)

(estratto)

 Dal “Quadro di sintesi degli interventi”

COMPARTO SICUREZZA E DIFESA

Specifiche risorse sono destinate – nell’ambito di quelle stanziate per il Fondo del pubblico impiego dall’articolo 52 – per assunzioni a tempo indeterminato (per il 2017 e dal 2018, in aggiunta alle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente) presso le amministrazioni dello Stato, inclusi i Corpi di polizia e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco.

Al contempo, parte delle risorse del Fondo del pubblico impiego sono destinate all’incremento – dal 2017 – del finanziamento previsto a legislazione vigente per dare attuazione alle previsioni (della legge delega n. 124 del 2015) sulla revisione della disciplina in materia di reclutamento, stato giuridico e progressione in carriera del personale delle forze di polizia e di ottimizzazione dell’efficacia delle funzioni del Corpo nazionale dei vigili del fuoco nonché (ai sensi della legge n. 244 del 2012) per il riordino dei ruoli del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate; in alternativa, tali risorse sono destinate al finanziamento della proroga, per l’anno 2017, del contributo straordinario pari a 960 euro su base annua previsto dalla legge di stabilità 2015 (n. 208 del 2015 all’articolo 1, comma 972) in favore del personale appartenente ai Corpi di polizia, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco e alle forze armate non destinatario di un trattamento retributivo dirigenziale.

La ripartizione dei contributi del Fondo è operata con uno o più DPCM.

La dotazione complessiva del Fondo del pubblico impiego – destinata altresì alla copertura degli oneri aggiuntivi per la contrattazione collettiva 2016-2018 ed a “miglioramenti economici” del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico – è pari a 1,48 miliardi per il 2017 e a 1,93 miliardi a decorrere dal 2018 (in base a quanto previsto dall’articolo 52, comma 2).

Inoltre, per l’acquisto e l’ammodernamento dei mezzi strumentali in uso alle Forze di polizia e al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco è disposto uno stanziamento di 70 milioni di euro per il 2017 e di 180 milioni per il periodo 2018-2030, istituendo a tal fine un apposito fondo.

Un ulteriore stanziamento, pari a 997 milioni di euro per l’anno 2017, è inoltre disposto in favore del fondo missioni internazionali istituito ai sensi dell’articolo 4 della recente “legge quadro missioni internazionali” (legge n. 145 del 2016).

Infine, è prorogato fino al 31 dicembre 2017 e limitatamente a 7.050 unità l’operatività del piano di impiego, concernente l’utilizzo di un contingente di personale militare appartenente alle Forze armate per il controllo del territorio in concorso e congiuntamente alle Forze di polizia.

 

Dalle “Schede di lettura” (Sezione I – Normativa)

 

TITOLOV–POLITICHE INVARIATE

 

Articolo 52,commi 1-2 e 4-5

(Fondoper ilpubblico impiego)

 

L’articolo 52, commi 1-2 e 4-5 reca un duplice ordine di previsioni.
Un primo ordine di disposizioni concerne l’istituzione di un Fondo per finanziare in particolare (comma 2): la contrattazione collettiva entro la pubblica amministrazione; nuove assunzioni presso le amministrazioni dello Stato; l’attribuzione di risorse al personale dei Corpi di polizia, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e delle Forze armate.

 

Un secondo ordine di disposizioni (comma 3) concerne l’istituzione di un Fondo destinato all’incremento dell’organico dell’autonomia (su cui si veda infra la scheda riferita agli articoli 52, comma 3, e 53).

 

Per tale duplice finalità, è complessivamente stanziata la somma di 1,92 miliardi di euro per il 2017 e 2,63 miliardi di euro a decorrere dal 2018. In tale ambito, la dotazione del Fondo per le finalità di cui al citato comma 2 è pari a 1,48 miliardi per il 2017 e a 1,93 miliardi a decorrere dal 2018, da ripartire con D.P.C.M..

 

Il comma 1 dispone lo stanziamento complessivo destinato alle finalità indicate ai commi 2, 3, 4 e 5, di 1,92 miliardi di euro per il 2017 e di 2,63 miliardi di euro a decorrere dal 2018.

Il comma 2 prevede l’istituzione di un Fondo (presso lo stato di previsione del Ministero dell’economia e finanze, nel quale non sono incluse le risorse destinate all’incremento dell’organico dell’autonomia di cui al comma 3) per finanziare vicende contrattuali e nuove assunzioni presso talune amministrazioni pubbliche.
La dotazione del Fondo è pari a:
–    1,48 miliardi per il 2017;
–    1,93 miliardi a decorrere dal 2018.

 

Il Fondo è ripartito con uno (o più) decreti del Presidente del Consiglio (su proposta del Ministro per    la    semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze).
Il Fondo è istituito con una triplice finalità (ai sensi del comma 2, lettere a), b) e c)):
–    la copertura (ma la disposizione recita: “la determinazione”) degli “oneri aggiuntivi” (rispetto ai 300 milioni di euro già stanziati dall’ultima legge di stabilità96) per la contrattazione collettiva relativa al triennio 2016- 2018 nonché per “i miglioramenti economici” del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico.
Il ‘blocco’ della contrattazione collettiva, nonché il ‘congelamento’ dei trattamenti retributivi), disposti dal decreto-legge n. 78 del 2010 ed in seguito prorogati, sono stati caducati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 178 del 2015, per illegittimità sopravvenuta, con effetto dalla pubblicazione della sentenza (dunque non retroattivo, rimanendo così salvi gli effetti economici fino a quel momento della normativa travolta.
Oggetto della censura della Corte costituzionale è stata non la misura in sé di contenimento della spesa pubblica bensì il suo protrarsi “così prolungato nel tempo da rendere evidente la violazione della libertà sindacale” sancita dall’articolo 39, primo comma della Costituzione.
Secondo la Corte “la contrattazione deve potersi esprimere nella sua pienezza su ogni aspetto riguardante la determinazione delle condizioni di lavoro, che attengono immancabilmente anche alla parte qualificante dei profili economici”. Ebbene, “in ragione di una vocazione [per effetto del concatenarsi di proroghe] che mira a rendere strutturale il regime del ‘blocco’, si fa sempre più evidente che lo stesso si pone di per sé in contrasto con il principio di libertà sindacale sancito dall’art. 39, primo comma, Cost.”. “Il reiterato protrarsi della sospensione delle procedure di contrattazione economica altera la dinamica negoziale in un settore che al contratto collettivo assegna un ruolo centrale”, coinvolgente “una complessa trama di valori costituzionali (artt. 2, 3, 36, 39 e 97 Cost.)”. Non la sospensione in sé ma il suo tramutarsi in misura strutturale ha segnato lo sconfinamento “in un bilanciamento irragionevole tra libertà sindacale (art. 39, primo comma, Cost.), indissolubilmente connessa con altri valori di rilievo costituzionale e già vincolata da limiti normativi e da controlli contabili penetranti (artt. 47 e 48 del d.lgs. n. 165 del 2001), ed esigenze di razionale distribuzione delle risorse e controllo della spesa, all’interno di una coerente programmazione finanziaria (art. 81, primo comma, Cost.)”. La sentenza della Corte costituzionale ha dato impulso allo ‘sblocco’ della contrattazione collettiva. La legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità 2016) ha indi previsto per il triennio 2016-2018 che gli oneri a valere sul bilancio statale per la contrattazione collettiva ammontassero a 300 milioni di euro a decorrere dall’anno 2016. Così l’articolo 1, comma 466 della citata legge n. 208/2015.
La disposizione in esame del disegno di legge fa menzione di “oneri aggiuntivi”, appunto rispetto a quelli così  quantificati dalla legge di stabilità 2016. In breve, si amplia la capienza delle risorse disponibili per la contrattazione collettiva.
E tali maggiori risorse si prevede (mediante apposita novella alla citata disposizione  della  legge  di  stabilità  2016)  siano  altresì  destinate  ai miglioramenti economici del personale dipendente delle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico.
Com’è noto, la c.d. privatizzazione del pubblico impiego (disposta dal decreto legislativo n. 29 del 1993, indi da quello oggi vigente n. 165 del 2001, secondo cui la disciplina del rapporto di lavoro ed impiego presso le pubbliche amministrazioni è ormai ‘attratto’ all’ambito privatistico, con un contratto di lavoro disciplinato dalle norme del codice civile) non ha investito alcune categorie di pubblici dipendenti. Sono (ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo n. 165 del 2001): “magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati e procuratori dello Stato, il personale militare e delle Forze di polizia di Stato, il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia” nonché i dipendenti degli enti che svolgono la loro attività in materia di risparmio, funzione creditizia e valutaria, tutela del risparmio, valore immobiliare e tutela della concorrenza e del mercato. Sono inoltre disciplinati dai rispettivi ordinamenti il personale del Corpo dei Vigili del fuoco (con esclusione del personale volontario), il personale della carriera dirigenziale penitenziaria, i professori e i ricercatori universitari (nelle more della specifica disciplina organica ed in conformità ai principi della autonomia universitaria). Queste le amministrazioni statali in regime di diritto pubblico.
–    “definizione” del finanziamento – per il 2017 e dal 2018 – di assunzioni a tempo indeterminato presso le amministrazioni dello Stato (inclusi i Corpi di polizia, il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, le agenzie, anche fiscali, gli enti pubblici non economici e gli enti pubblici di cui all’articolo 70, comma 4 del decreto legislativo n. 165 del 2001)97. Per siffatte assunzioni sono tenute in conto le specifiche richieste volte a fronteggiare “indifferibili esigenze di servizio di particolare rilevanza ed urgenza in relazione agli effettivi fabbisogni”. Le assunzioni sono autorizzate (dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’economia) entro le vacanze di organico, al netto della copertura di posti vacanti in organico mediante   passaggio   diretto   di   personale   appartenente   ad   altra amministrazione, e nel rispetto delle previsioni poste dal decreto-legge n. 101 del 2013 (“Disposizioni urgenti per il perseguimento degli obiettivi di razionalizzazione nelle amministrazioni pubbliche) all’articolo 4.
Tra le previsioni poste dall’articolo 4 del decreto-legge n. 101 del 2013, può valere ricordare quella secondo cui per tali amministrazioni l’autorizzazione all’avvio di nuove procedure concorsuali è subordinata: all’avvenuta immissione in servizio, nella stessa amministrazione, di tutti i vincitori collocati nelle proprie graduatorie vigenti di concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato per qualsiasi qualifica, salve comprovate non temporanee necessità organizzative adeguatamente motivate; all’assenza, nella stessa amministrazione, di idonei collocati nelle proprie graduatorie vigenti e approvate a partire dal 1° gennaio 2007, relative alle professionalità necessarie anche secondo un criterio di equivalenza; al previo svolgimento di una ricognizione circa situazioni di soprannumero o comunque eccedenze di personale.
–    “definizione” dell’incremento – dal 2017 – del finanziamento previsto a legislazione vigente, per dare attuazione alle previsioni della legge- delega n. 124 del 2015 di revisione della disciplina in materia di reclutamento, stato giuridico e progressione in carriera del personale delle forze di polizia e di ottimizzazione dell’efficacia delle funzioni del Corpo nazionale dei vigili del fuoco nonché della legge n. 244 del 2012 per il riordino dei ruoli del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate. Ovvero – alternativamente – finanziamento della proroga (per il solo anno 2017) del contributo straordinario previsto dalla legge n. 208 del 2015 all’articolo 1, comma 972. I destinatari sono le Forze di polizia, il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, le Forze armate.
Per intendere il contenuto della previsione normativa, si rende necessario sciogliere i riferimenti normativi in essa contenuti. La disposizione prevede infatti che una parte del neo istituito Fondo sia destinata a dare attuazione all’articolo 8, comma 1, lettera a), punti 1) e 4) della legge n. 124 del 2015 nonché all’articolo 1, comma 5 della legge n. 244 del 2012; oppure a finanziare la proroga (per il 2017) del contributo straordinario previsto dall’articolo di cui all’articolo 1, comma 972 della legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità 2016). Quest’ultima disposizione, cui quella in esame rinvia, prevede che “nelle more dell’attuazione della delega sulla revisione dei ruoli delle Forze di polizia, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e delle Forze armate e per il riconoscimento dell’impegno profuso al fine di fronteggiare le eccezionali esigenze di sicurezza nazionale, per l’anno 2016 al personale appartenente ai corpi di polizia, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco e alle forze armate non destinatario di un trattamento retributivo dirigenziale è riconosciuto un contributo straordinario pari a 960 euro su base annua, da corrispondere in quote di pari importo a partire dalla prima retribuzione utile e in relazione al periodo di servizio prestato nel corso dell’anno 2016. Il contributo non ha natura retributiva, non concorre alla formazione del reddito complessivo ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e dell’imposta regionale sulle attività produttive e non è assoggettato a contribuzione previdenziale e assistenziale […]. Per le finalità di cui al presente comma è autorizzata la spesa di 510,5 milioni di euro per l’anno 2016”.
In base alla disposizione in commento, tale contributo straordinario di 960 euro annui per il personale testè richiamato potrà essere dunque prorogato al 2017, in alternativa (la ripartizione dei contributi del Fondo è, come previsto al comma 2, operata con uno o più D.P.C.M.) all’attuazione degli interventi prevista dalla legge di riorganizzazione della p.a. n. 124 del 2015 (delega al Governo per la riorganizzazione degli ordinamenti delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco) e dalla legge n. 244 del 2012 (riordino dei ruoli del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate).
Si ricorda, a tal fine, che il termine per l’attuazione della delega di cui all’articolo 8 della legge n. 124 del 2015, originariamente fissato al 28
agosto 2016, è stato prorogato al 28 febbraio 2017 dall’art. 1 del D.L. n.
67/2016 (conv. L. 131/2016).
In particolare, è richiamato, della legge n. 124 del 2015, l’articolo 8, comma 1, lettera a), nei suoi punti 1 e 4.
Tale previsione delega il Governo alla riorganizzazione complessiva degli ordinamenti del personale di tutte le Forze di polizia (ossia Polizia di Stato, Polizia penitenziaria e Corpo forestale, a ordinamento civile, e Carabinieri e Guardia di finanza, a ordinamento militare), secondo i criteri indicati. Ed è investito anche il Corpo nazionale dei vigili del fuoco.
Il punto n. 1 della legge delega – richiamato espressamente dalla norma in commento – indica (quale criterio) la revisione generale della disciplina in materia di reclutamento, di stato giuridico e di progressione di carriera, prevedendo l’eventuale unificazione, soppressione ovvero istituzione di ruoli, gradi e qualifiche di ruoli così come la rideterminazione delle relative dotazioni organiche, comprese quelle complessive di ciascuna Forza di polizia, in ragione delle esigenze di funzionalità e della consistenza effettiva alla data di entrata in vigore della presente legge, ferme restando le facoltà assunzionali previste alla medesima data, nonché assicurando il mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici, anche in relazione alle occorrenti disposizioni transitorie, fermi restando le peculiarità ordinamentali e funzionali del personale di ciascuna Forza di polizia.

 

Il punto n. 4, oltre a prevedere che il personale tecnico del Corpo forestale dello Stato svolga altresì le funzioni di ispettore fitosanitario (di cui all‘articolo 34 del decreto legislativo n. 214 del 2005), pone come criteri il riordino dei corpi di polizia provinciale, in linea con la legge n. 56 del 2014 (escludendo in ogni caso la confluenza nelle Forze di polizia); l’ottimizzazione dell’efficacia delle funzioni del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, mediante modifiche al decreto legislativo n. 139 del 2006 (recante riassetto delle disposizioni relative alle funzioni ed ai compiti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, a norma dell’articolo 11 della legge n. 229 del 2003), in relazione alle funzioni e ai compiti del personale permanente e volontario del medesimo Corpo (e conseguente revisione del decreto legislativo n. 217 del 2005, recante ordinamento del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, a norma della legge n. 252 del 2004), anche con soppressione e modifica dei ruoli e delle qualifiche esistenti ed eventuale istituzione di nuovi appositi ruoli e qualifiche, con conseguente rideterminazione delle relative dotazioni organiche e utilizzo (previa verifica da parte del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze, di una quota parte dei risparmi di spesa di natura permanente, non superiore al 50 per cento, derivanti al Corpo nazionale dei vigili del fuoco dall’attuazione della delega).

 

Si ricorda che della delega di cui all’articolo 8, comma 1, lettera a) è stata finora data parziale attuazione con il decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, recante Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a) della legge 124/2015.
Unitamente a queste disposizioni della legge n. 124 del 2015, è richiamata la legge n. 244 del 2012 (di delega al Governo per la revisione dello strumento militare nazionale), all’articolo 1, comma 5.

 

Tale richiamata disposizione – nella parte inserita dalla legge di conversione n. 9 del 2016 del DL 185/2015 recante Misure urgenti per interventi nel territorio – prevede che una quota parte (non superiore al 50 per cento) dei risparmi di spesa di parte corrente di natura permanente, conseguenti alla revisione dello strumento militare nazionale, sia utilizzata per adottare, entro il 1º luglio 2017, ulteriori disposizioni integrative al fine di assicurare la sostanziale equiordinazione  di Forze di polizia e Forze armate quanto a carriere, attribuzioni e trattamenti economici (con esclusione dei dirigenti civili e militari e del personale di leva), secondo quanto previsto dalla legge n. 216 del 1992 (articolo 2, comma 1 ed articolo 3, comma 3) e nel rispetto dei criteri direttivi di cui all’articolo 8, comma 1, lettera a), numero 1), della legge n. 124 del 2014, già sopra ricordato.
Il comma 4 demanda al decreto del Presidente del Consiglio sopra richiamato (comma 2) l’aggiornamento dei criteri di determinazione degli oneri per la contrattazione collettiva nazionale per il triennio 2016-2018 del personale dipendente da amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi dall’amministrazione statale da porre a carico dei rispettivi bilanci – criteri già posti dal D.P.C.M.18 aprile 2016.

Il D.P.C.M. 18 aprile 2016 era tenuto (ai sensi dall’articolo 1, comma 469 della legge n. 208 del 2015) a muovere in coerenza con quanto stabilito, per il personale delle amministrazione dello Stato, dal comma 466 della medesima legge, che ha previsto, per il triennio 2016-2018, un onere a carico del bilancio statale pari a 300 milioni di euro a decorrere dall’anno 2016, a fronte di un ‘monte salari’ al netto dell’indennità di vacanza contrattuale nelle misure vigenti a decorrere dal 2010 (nell’importo a regime dal 1° luglio 2010) di circa 75 miliardi di euro complessivi, per tutto il personale delle amministrazioni interessate).

 

Pertanto il D.P.C.M. 18 aprile 2016 ha determinato gli oneri, a decorrere dal 2016, per l’intero triennio 2016-2018, per ciascuna delle amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici interessati, nella misura dello 0,4 per cento del ‘monte salari’ utile ai fini contrattuali e costituito dalle voci retributive a titolo di trattamento economico principale e accessorio rilevate dai più recenti dati inviati in sede di conto annuale al ministero dell’economia e delle finanze, al netto della spesa per l’indennità di vacanza contrattuale nei valori vigenti a decorrere dall’anno 2010. Gli importi come sopra quantificati maggiorati degli oneri contributivi ai fini previdenziali e dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP), si aggiungono, a decorrere dall’anno 2016, a quelli già determinati per il pagamento della predetta indennità di vacanza contrattuale.

 

Per il personale ‘non contrattualizzato’ ossia in regime di diritto pubblico, resta fermo (mediante rinvio all’articolo 24, commi 1 e 4 della legge n. 448 del 1998) che gli stipendi, l’indennità integrativa speciale e gli assegni fissi e continuativi sono adeguati di diritto annualmente in ragione degli incrementi medi, calcolati dall’ISTAT, conseguiti nell’anno precedente dalle categorie di pubblici dipendenti contrattualizzati sulle voci retributive, ivi compresa l’indennità integrativa speciale, e che siffatta previsione si applica anche al personale di magistratura ed agli avvocati e procuratori dello Stato ai fini del calcolo dell’adeguamento triennale, tenendo conto degli incrementi medi pro capite del trattamento economico complessivo, comprensivo di quello accessorio e variabile, delle altre categorie del pubblico impiego.
Il comma 5 infine novella la disposizione vigente della legge di stabilità 2016 (il citato articolo 1, comma 466 della legge n. 208 del 2015) relativa al finanziamento della contrattazione collettiva nazionale per il triennio 2016-2018 a carico del bilancio dello Stato.

 

La novella è duplice.

 

Inserisce tra gli oneri oggetto della copertura finanziaria “i miglioramenti economici del personale dipendente delle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico”.

 

Sopprime la quantificazione (entro i 300 milioni previsti da quell’altra disposizione) circoscritta a 74 milioni di euro per il personale delle Forze armate e dei Corpi di polizia e 7 milioni di euro per il restante personale statale in regime di diritto pubblico.